前         言

我国经过二十多年的改革开放，已经确立了社会主义市场经济体制，这种经济体制既不是政府对经济活动不加干预的自由竞争的市场经济体制，也不是国家的经济活动、产业结构的优化升级全靠指令性计划和行政手段进行干预的计划经济模式，而是在国家既定的宏观经济调控下的市场经济体制。这种社会主义市场经济具有四个显著特征：一是有产业结构优化调整的政策导向，这种政策导向鼓励有的行业的发展，或者限制有的行业的发展，或者约束有的行业的发展，或者禁止有的行业的发展；二是国家制定社会保障法律、环境保护法律、税收政策、财政政策、投资政策、收入政策等手段，对市场经济主体产业结构进行优化组合；三是国家对通讯、铁路、金融、交通、石油、信息产业、能源、电力、高科技产业等控制国民经济发展命脉的部门，由国家进行垄断经营或控股经营，所以社会主义市场经济具有保障国民经济安全运行的性质；四是我国对私营企业或国有企业的经营活动，采用经济手段、法律手段和行政手段，进行引导和监管，之所以如此，如果没有政府对市场经济主体的宏观调控，我国的产业政策目标就不能够实现，市场上出现的制假造假、垄断经营、偷税漏税、污染环境等违法现象就会层出不穷，而且还会愈演愈烈。

目前，国家对国民经济的运行尽管实施了有效的宏观调控，但还存在诸多问题。现阶段，财税部门、经济发展改革部门、经贸委、国有资产管理等政府部门对于私营企业、国有及国有控股企业的监管力度还有待于进一步加强；国家对于中介组织，如会计师事务所、各类资产的评估师事务所的管理和监督，还比较薄弱；国家有关宏观经济调控的管理体制和法律法规还不完善；行业主管部门对于企业的管理还缺乏应有的力度。所有这些问题的存在都是市场经济制度还不健全的表现，都是具有中国特色的社会主义市场经济发展过程中的必然现象，我们要逐步完善宏观经济调控法律和政策，查找问题的所在、分析问题的性质及其产生的根源，有针对性地提出解决问题的方式、方法。作为国家独立性的综合性经济监督职能，审计机关在政府宏观经济调控中正在扮演着十分重要的角色，而且应发挥的作用越来越重要。

正         文

一、建立健全社会主义市场经济体制，必然要求政府对国民经济的运行加强宏观调控

（一）在上一世纪90年代初，我国就已经建立了社会主义市场经济体制。从那时到现在，我国国民经济运行态势良好，社会各项事业发展蒸蒸日上，整个社会呈现良性循环的运行状态。农业、交通、能源、生态建设和环境保护、养老、医疗、住房、教育等社会保障事业快速发展，城市公共基础设施建设、农村基本设施建设和农业综合开发事业呈加速发展的态势。这些因素既是发展经济、稳定社会的重要基础，也是优化财政收支结构、优化投资结构的重大举措，还是社会主义市场经济安全运行的有力保证。

（二）对于国民经济的安全运行具有战略意义的电力、交通、能源、通讯、金融、教育、医疗等国有及国有控股企业的发展速度正在提高；适应我国的经济增长方式的转变，国家通过人大立法、政府立法和部门立法等方式，正在加大市场经济主体行为的行业管理和引导的力度，对于投资结构和产品结构优化调整也在增强。

（三）国家对于税收征管、财政预算及预算执行等方面的监管正在加大：对于行政事业性收费等预算外资金的预算约束正在加强， 实行部门预算，将预算内资金和预算外资金统筹规划，进行综合预算管理，细化部门预算指标，优化部门预算结构；对于政府采购中商业贿赂行为正在认真查处。凡此种种，都是加强宏观经济调控的重要组成部分，都是全面落实“以人为本”、树立科学的发展观、实现经济社会资源环境全面、协调、可持续发展的重要手段。

二、为了加强政府对国民经济运行的宏观调控，需要审计机关对市场经济主体运行的真实性、合法性和效益性进行检查监督和并为宏观调控提供决策依据

审计部门作为独立的综合经济监督部门，对于与财政收支活动有关的经济活动，都有义务进行检查和监督，标志着它必须在国家的宏观经济监督中发挥着及其重要作用：一是检查主管部门是否对市场经济主体实行了有效的管理？二是检查行业主管部门是否对其内部进行了有效的管理？三是检查上级主管部门对下级主管部门是否进行了有效的管理？四是通过上级机关审计下级政府的财政收支活动、财政预算执行情况及其相关的经济活动，检查其是否符合国家宏观经济调控的政策和法规？五是审查金融单位对其内部经营管理活动是否实施了有效的稽核和管理？六是审查企业管理层是否对其内部经济活动的合法性、合规性、真实性、经济效益、社会效益和环境效益进行了有效的自我约束、自我控制、自我管理？七是重点审查政府公共建设部门和各个经济领域行业主管部门在工程建设、土地出让、招商引资、产权交易、医药购销、政府采购等社会各界普遍关注的热点问题，是否真实？是否合法？对国民经济发展是否有效？之所以需要审计机关介入监督检查这些经济领域，是因为：

（一）部门法人机构往往要维护其部门利益、单位利益、小团体利益以及每一个与这些经济活动有关的人的自身利益，不可能完全做到铁面无私，客观公正；加上这些部门和单位既是“运动员”，又是“裁判员”，自己给自己评价打分，从管理科学的角度出发，权力之间缺少应有的制衡机制，就必然会产生腐败。

（二）审计部门作为独立的经济监督部门，具有宪法所赋予的监督权，审计机关从人事权、财务权、行政权都相当独立于这些部门和单位，而且与这些部门和单位没有根本利益上的联系，所以，审计机关可以做到以事实为根据，以法律为依据，独立自主地查出问题、揭露问题、处理问题、纠正错误，挽回损失；可以对这些部门和单位进行实事求是、客观公正的审计评价，以警示当事人及其他相关单位和个人；可以总结、推广市场经济主体及其相关主管部门的好经验、好做法；可以为国家权力机关和有关机构制定有关市场经济运行的法律法规提供事实根据和相关依据；可以为党委、人大、政府和政协作出重大经济决策和战略部署提供可靠依据和可行性建议，因此，审计机关是国家加强宏观经济调控、规范市场经济行为、维护公平公正合理高效的市场经济秩序的有力武器，审计机关是维护我国社会主义市场经济正常运行的“质检员”和“裁判员”。

三、二十多年来，政府审计在国家宏观经济调控发挥作用方面，还存在一些需要解决的问题

尽管政府审计多年来一直在为国家的宏观经济调控发挥着重要作用，一直在为国民经济和社会发展发挥重要作用，但是为了使国家审计在政府宏观经济调控中更好地发挥作用，我们必须清醒地认识到，审计工作中还有许多需要解决的问题：

（一）由于审计管理体制的原因，造成了审计不能独立于各级政府部门，审计机关的人权、财权、物权都集中在各级党委、政府，审计部门要按照各级党委政府的要求，进行审计监督和审计处理处罚，由于各个地方在一定程度上存在着地方利益、部门利益、单位利益和个人利益等因素，所以审计机关在工作中有时会遇到地方保护主义的干扰和阻挠，越是在基层，审计工作的阻力就越大；在被审计单位，由于其财务会计人员和其他管理人员是由该单位法人代表直接任命、直接管理，因而这些单位往往站在本单位本部门的利益上，造假帐设置“帐外帐”或“帐外小金库”，而且被审计单位与其行业主管部门往往存在着这样或那样的利益关系，这些行业主管部门有时会为其下属单位说情开脱，因而国家经济调控部门及审计机关，往往难以了解其内部隐藏的真实情况；即使问题查出来了，如果被审计单位或其主管部门从中斡旋，如果当地党政领导与被审计单位在对问题定性的认识不一致，审计机关查出的问题就难以处理，审计机关出具的审计决定就难以有效执行。

（二）现在私营企业参加公共工程项目施工或建设的情况很多，经济规模越来越大，协作方式越来越多，但是，法律上没有具体规定审计机关可以对这些私营企业进行审计，形成了审计机关对于这一领域经济监督的“真空地带”。

（三）现在我国对私营企业的年度审计只能由会计师事务所来实施，政府审计却不能参与其中，而会计师事务所以赢利为目的，通过审计私营企业的财务状况来收取佣金，会计师事务所如果坚持原则，把在审计过程中发现的问题据实披露，并就所审计的财务会计资料客观公正地评价，它就难以从被审计单位拿到佣金，所以，它在经济上完全依赖于被审计单位，会计师事务所完全没有独立性可言；注册会计师协会对会计师事务所的管理只是行政管理，难以对其业务质量进行有效地检查指导，而政府审计机关又不能参与其中，形成了国家对私营企业财务会计审计中的“薄弱环节”，这是由于体制的原因造成的，这是审计机关对私营企业经济活动不能进行有效监督的主要原因。

（四）我国许多地方的审计机关没有实现与当地的财政部门、税收部门、投资管理部门和国有资产管理部门的管理信息联网或资源共享，造成审计机关对于当地的经济运行的总体状况、财政预算执行状况、税收状况、政府采购状况、支柱企业的发展状况和重大公共工程项目的投资建设状况，不能及时掌握并提供有效的监督和服务；而且许多单位的重大决策和经济损失不能被及时发现并反映到有关部门，有关部门也就不能及时采取相应的应对措施或补救办法，造成了许多重大损失而无法补救，审计机关就难以发挥的预防损失和纠正错误的作用。

四、政府审计应如何在宏观经济调控中更好地发挥作用？

我国政府审计机关在20多年的审计实践中，取得了引人瞩目的成就，为我国国民经济和社会发展作出了重大贡献，但是也遇到了很多难以解决的问题，还存在着许多在审计工作中需要自身努力学习并进一步提高完善的方面，因此，为了更好地为国民经济和社会事业的发展服务，为了更好地发挥审计在国家宏观经济调控中的作用，审计机关需要不断地总结审计工作中好的经验和作法，吸取审计工作中的教训，弥补审计工作中的不足，推动审计人员努力学习新的管理方法、经营方式、业务操作技巧，不断提高审计人员的审计工作方法和业务操作技能。

（一）审计机关要提升审计人员的专业化层次

随着经济体制改革的不断深入，公共财政管理制度、会计集中收付制度、政府采购制度、会计电算化制度和企业股份制改革，行业主管部门内部实行联网制度，相关部门之间实行业务或财务联网制度；同时，被审计单位业务操作智能化、自动化、集约化，作为国家综合性经济监督部门的审计人员，在知识层次和专业技能方面，需要不断提升层次，审计技能需要不断细化并且专门化，如财政审计研究员资格、 投资审计研究员资格、金融审计研究员资格、税收审计研究员资格、企业审计研究员资格、行政事业审计研究员资格和综合审计类研究研究员等任职资格，需要审计署对这些行业审计的职业资格进行专门认定，设置教授级审计研究员，并设定相应的工资待遇、医疗待遇标准。通过这种方式，激发审计人员的审计专业研究的热情，提高审计专业化水平。

（二）需要加强审计人员的岗位培训和职业技能训练，努力提高审计人员的综合素质和业务技能。现在，我国正在建设社会主义创新型国家，知识更新日新月异，科技创新层出不穷，体制创新、制度创新、科技创新、管理创新的速度呈加速度增长之势，被审计单位及其行业主管部门的业务操作日益自动化、集约化、智能化、会计电算化，政府职能部门之间和部门内部正在逐步实现信息联网或业务操作联网，面对科技进步的浪潮冲击，审计机关及其工作人员如逆水行舟，不进则退，必须努力学习办公自动化、审计智能化、会计电算化技术，学会使用网络对被审计单位实现事前、事中、事后全程跟踪审计，学习被审计单位全新的管理方法、经营理念和业务操作技能，把审计层次从真实性审计、合法性审计提升效益性审计阶段，并逐步提高审计效益。

（三）审计机关要进一步促进被审计单位提高业务技能，树立效益管理意识，按照国家宏观经济调控的政策法规办事。帮助被审计单位查找经济管理和重大项目投资中存在的决策实务、管理不严、严重损失浪费等重大问题，及时处理并整改，以减少失误，减少损失；同时肯定被审计单位的工作成绩和成功经验，从而提升被审计单位的经营管理水平，提高被审计单位的经济效益、社会效益和环境效益。实现这一目标的关键，就是审计机关对所查出的问题必须严肃处理，认真帮助被审计单位进行整改，才能促使被审计单位改正错误，发扬成绩。不“严”就不足以树“威”。不“严”就难以实现审计目标。

（四）政府审计要更好地为国家加强宏观经济调控献计献策。审计机关要为政府宏观经济调控发挥作用，是国家赋予我们的一项光荣而艰巨的任务，审计机关可以根据查出问题的性质及其总体情况，以要情专报等方式将经济责任审计情况、预算执行审计情况、工程预决算审计情况，向本级党委政府和上级审计机关汇报情况并提出可行性建议，为本级党委政府优化产业结构、调整工作思路、引导市场经济健康有序地向前发展提供依据。

（五）政府审计要更好地为立法机关、司法机关、纪检监察机关建立健全市场经济条件下的宏观经济调控的机制提供立法依据，这些立法依据包括税收法律、财政法律、金融法律、投资法规、企业经营法律、收入政策、产业政策等方面的依据。审计机关要向立法机关反映审计查出国民经济和社会发展的违纪违规问题的性质：如哪些属于国民经济发展的瓶颈问题？哪些属于国民经济核心产业中的科学创新或产业优化中的机制性、体制性、政策性问题？哪些属于国民经济发展中的安全问题？哪些属于关系到社会稳定的重大问题或社会发展的机制创新、体制创新、制度创新或科技创新问题？哪些属于关系到资源、环保、生态建设中需要解决的重大现实问题或潜在问题？审计机关要向立法机关反映这些问题已经造成了什么后果？这些问题任其发展将会造成什么后果？同时，审计机关还可以就法律法规的健全性、有效性向立法机关提出建议：哪些问题属于法律法规已经建立，但还不够健全、不够完善？哪些问题属于那些法律法规解决问题的针对性和实用性不强？哪些问题属于社会经济生活中的矛盾已经存在，但法律法规还没有制定，形成了法律上的“真空地带”？哪些问题属于情况已经发生变化，但法律法规没有及时修订？哪些问题属于问题已经解决，法律法规应当废止？总之，审计机关要通过向立法机关提供立法依据，促进法律法规的建立和完善，进而推动国家宏观经济调控政策得以有效地贯彻落实，最终体现科学的发展观，实现经济、社会、人口、资源、环境和谐发展的目标。 从审计事业的角度上讲，目前有关部门需要通过立法手段解决的问题主要有两个方面：

第一，可以通过立法手段让会计师事务所在行政管理上和业务监督上归口审计机关，各类资产评估师事务所在行政管理上和业务监督上也实行归口管理，分别归口到建设部门、规划部门、土地管理部门、林业管理部门、国有资产管理等部门监管：因为这些部门精通相应的中介结构的业务操作，懂得如何对其进行质量控制和法律监督。如果会计师事务所归审计机关管理，由于政府审计与会计师事务所的工作性质大同小异，审计机关精通会计师事务所的业务技能，懂得会计师事务所的业务操作，会计师事务所在执业过程中出现的徇私舞弊、违法乱纪、业务操作错误等情况，审计机关依靠自己的能力，可以及时发现问题及时处理，把问题消灭在初始状态或发现之时，这样既可以提高工作效率，又可以及时控制事态的发展，又可以挽回经济损失，还可以对其业务技能进行有针对性的指导和培训；同时，审计机关还可以通过会计师事务所对私营企业的财务会计资料进行审计，可以随时掌握私营企业在经营管理中存在的问题，并且向政府有关部门提交有针对性地整改和治理私营企业对策性依据，从而为政府加强对私营企业的宏观经济调控做出贡献。

第二，需要立法机构立法，审计机关可以对与政府工程项目有关的私营企业投资或者施工的项目进行审计，加强政府对公共工程项目监管的力度。现在许多政府投资或管理的重大公共工程项目或城乡基本设施项目建设，往往涉及私营企业参与施工、参与投资、参与管理，这样政府投资或管理的项目与私营企业有着直接的经济联系和监管关系，政府必须对公共工程项目资金的分配、拨付、管理和使用情况及工程质量状况及时监督，但是审计机关没有直接审计私营企业的法律依据，因而不能审计与政府工程项目有关的私营企业的财务会计资料，形成了政府宏观经济调控中的薄弱环节，因此，我们建议立法机关应该制定法律：规定凡是与公共工程项目投资、施工、运营有关的私营企业，都必须接受审计机关的业务监督和财务审计，而且审计作为综合性的经济监督部门，做出的审计结论一般比较实事求是、客观公正。这样，通过审计就可以加强政府的宏观经济调控能力。

（五）尽快政治体制改革，理顺审计管理体制。我国现行的管理体制是人、财、物管理以地方党委政府管理为主，上级部门主要对审计业务进行管理、考核和监督，必要时上级审计机关可以对下级审计机关管辖权限范围内的被审计单位直接审计，但由于各级政府审计机关的人力、物力、财力都相对有限，不可能对下级地方性重要工程项目和公共财政财务收支活动全部进行审计，甚至重点审计都难以做到：而下级审计机关由于管理权限的限制，不能不听从当地党委政府的旨意，地方党委政府出于地方利益、部门利益、单位利益和个人利益的驱使，往往审计出来的问题大事化小、小事化了，得不到有效地处理，从而在一定区域内审计、一定层次上，审计执法力度不断地削弱。有鉴于此，我们认为，为了加强政府的宏观经济调控，审计体制改革势在必行： 

首先，可以根据每一级审计机关任务量的大小相应调整各级审计机关的人力、物力、财力规模，需要增加审计机关规模的地区就增加规模，需要减少规模的地区，就相应减少规模以满足可以审计本级政府管辖范围内的重大经济活动财政财务行为，同时还应满足审计下一级政府管辖范围内的重大经济活动财政财务行为，就可以加强上级政府对下级政府的宏观经济调控。

其次，为了有效地遏制地方保护主义和人情审计的干扰，加强宏观经济调控，审计系统的管理体制可以按照统计系统的管理体制，实行审计署对省级审计机关的人、财、物和审计业务直接管理，这样审计署就可以直接控制了国家总财力80%的审计权，而且随着审计办公自动化水平的不断提高，审计署及其所管辖的省级审计机关还有相当大的能力对地（市）、县、乡级财政财务收支及其重大经济活动进行审计，有力地推动政府宏观经济调控的发展；同理，地（市）级审计机关可以按照公安系统的管理体制，对县级审计机关进行垂直管理，并且可以在重点乡镇设立审计派出所。这样，毫无疑问，审计机关的执法力度就会大大加强了。在市场经济条件下，审计力量得到优化组合，审计机关的执法力度能够得到强化，审计机关做出的贡献往往相当于审计经费的几百倍、几千倍甚至几万倍，可见审计工作的效益有多么高！审计工作在国家宏观经济调控中的作用多么巨大！

结   束   语：

在社会主义市场经济条件下，国家要加强国民经济和社会可持续发展的宏观调控，而搞活经济调控就离不开国家审计的监督和服务，而且审计机关发挥的作用将越来越大；审计机关内部需要加强管理、加强培训、优化组合。但是，也需要国家根据审计任务和审计职能的不断扩大，扩大审计机关规模、优化管理体制、加强审计人员的岗位技能培训，提高宏观经济调控的能力。