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审计案例

拨开迷雾 重现蓝天——记一次难忘的环保资金专项审计调查

资料来源:[山东省审计厅]  发布时间:2017-11-15  点击量:[]

近年来,雾霾天气治理、水源地保护、饮用水安全、土壤污染等环境问题 ,引起社会的广泛关注。空气、水、食品这些人类生存基本必需品的质量,不但影响当下一代人的身体健康,更关乎国家和民族的未来。中国政府始终坚持走可持续发展道路,坚持保护资源和保护环境的基本国策,近年来,国家环保投资的资金量和GDP占比不断加大,各级政府和环保部门也积极采取措施,为改善环境质量做出努力。但是,有些单位对国家政策贯彻执行意识不强,把环保资金当作唐僧肉,“要”的动机不纯,“用”的途径不实,本该专款专用的环保补贴资金,被虚报项目,挪作他用。  

2014年1月,历下区审计局根据区预算执行审计工作统一安排,对全区2013年度财政拨付的节能减排补贴资金开展专项审计调查。调查采取实地现场察看、调取项目档案会计资料、收集政策法规、召集相关人员召开座谈会等形式开展。审计调查发现,环保部门对部分专项治理资金把关不严、监管不力,使某些不符合政策条件的单位获取财政补贴,严重影响了环保资金应发挥的使用效益。  

那么,审计的过程中,审计组在众多的项目中,到底怎样锁定审计重点,又是如何发现政策执行中变形走样的事实,怎样一步一步揭开财政资金去向的谜团呢?  

评估风险,确定方向  

接到审计任务,审计组就分别约谈了环保局的某副局长、财务科长,以尽快了解环保部门节能减排资金管理使用情况及政策执行情况。某副局长介绍了环保部门的职责及近年来节能减排政策执行的情况,环保局的职责范围包括机动车尾气检测、秸秆禁烧任务完成、淘汰更新燃煤锅炉、对燃煤锅炉进行煤改气能源改造、取缔小燃煤炉具,还包括油气回收治理、辖区内河道水质的定期检测、辖区内备用水源地挂牌管理,以及污水排放监管、中水站监测等等。财务科长则介绍了2013年资金的收支分配情况和非税收入征收管理情况。  

调查中,财务科长提到一个情况,引起审计人员的注意,据称燃煤锅炉改造工作推进难,辖区内有一家企业于2012年10月向市环保局申报专项补助,申请批准后,该单位又以气源不足、后期运行成本高为由,2013年度拒绝实施改造,而财政资金114万元已经到位,区环保局向市环保局和市财政局请示后,将此资金转给另外2家单位实施。一般情况下,如果财政预算项目因为种种原因未予以实施,应该由项目承担单位或预算单位向财政部门报告后,将财政资金归还原资金渠道,也就是收回财政资金,由原项目批准单位作为项目结余列入下年度预算。而像这种当年调整预算的情况比较少见,财政项目申报往往需要层层严格把关,何况是这种环保项目,项目实施方案、可行性研究报告、环境影响评价应该一应俱齐,调整后的项目单位具备这些条件吗?能按时实施完成吗?当然也不排除这两家单位原本就申报了专项补助,完全具备实施条件,属于落选单位现在后补上位。  

从以上调查了解到的情况看,环保部门工作覆盖面之大,专业难度之深,给审计工作带来不小的挑战。而审计工作时间有限,期间正好跨越春节假日,有效工作日仅仅几周,如何尽快抓住审计重点和方向,成为考验审计组业务能力的关键。经过初步分析,环保局当年专项支出中燃煤锅炉补助资金占50%,涉及项目执行单位9家,并且此专项资金是中央级环保资金,资金用途较为明确,便于界定执行情况。因此,审计组讨论研究决定,以资金拨付为主线,将审计重点之一放在研究此项政策相关文件及延伸实地调查核实上,因时间紧张,这两项工作同时开展。  

迷雾重重,疑点初现  

经过对燃煤锅炉综合整治政策文件的初步熟悉,燃煤锅炉综合整治方式包括两种,一种是高效除尘设施改造,另一种是用天然气等清洁能源燃料替代燃煤燃料。文件中对工作步骤、完成时限、各责任单位职责要求明确,并且详细列出项目档案应具备的资料清单。审计组按照以往惯例,延伸审计时核实项目会计资料、档案资料及项目实际进展情况,情况预想应该不会太复杂。然而,随着延伸工作的开展,情况远不是审计组设想的那么简单。  

2014年春节一过,审计组就将延伸审计的项目单位名单通知给了环保局,该局负责燃煤锅炉治理工作的业务科长张科长联系项目单位并安排了调查顺序。审计组用了一周多的时间,查看完所有的项目。总的来看,实施完成情况出人意料的好!但是,这种好不能掩盖一个一个不断冒出来的疑问。  

疑问一,项目档案的完善程度相差甚远,环保部门既没有与项目单位签订目标责任书,也没有如期验收项目。随着延伸工作的推进,让人生疑的是有的单位资料齐全,有的单位资料缺这少那,然而相同点是环保部门都没有按政策文件的要求与项目单位签订目标责任书。项目执行过程中,也没有保存相应的检查记录。项目完成后,环保部门更没有如期组织验收工作。陪同我们调查的张科长一会儿说单位人员刚刚调整,不是很清楚怎么回事,一会儿说这些项目都是上级环保部门主导的,一切听从上级安排,这些话说的吞吞吐吐,实在令人难以信服。是环保部门失职懒政,履责不到位?还是其中另有玄机呢?  

疑问二,项目实施时间不受限制吗?从9家单位项目执行情况来看,除了临时纳入改造范围的1家单位未改造完,其他8家单位全部改造完成,从统计的改造完成时间来看,有3家单位不仅完成,而且是分别早在2009年10月、2010年11月、2012年11月就已经改造完成。而该项目的申报时间是2012年年底,同时政策文件中并未明确改造时间的起点,也就是未限制项目实施时间,仅要求2013年10月之前完成。那么,问题就来了,如果补贴早已完成的项目,财政扶持环保项目的导向性作用还能发挥吗?  

疑问三,实际看到的改造方式与申报方式及政策文件有差别,但是表面看这种差别不能直接否定实施效果,那么这种改造到底符不符合补贴范围呢?例如,财经学校原有总计50蒸吨规模4台锅炉,按批准的申报项目类型,属于袋式除尘器改造,按字面理解应该对锅炉实施部分改造,财政补贴按每10 蒸吨补贴20万元共计补贴101万元。而实际情况是财经学校拆除了2台10蒸吨锅炉,对剩余2台实施除尘器改造,同时为满足冬季供暖需求新购进一台20吨的燃气锅炉。根据张科长介绍,虽然申报内容与实施内容有差别,但是从实施效果看,既起到了节约燃煤能源的作用,同时改造后保证了各项排放物指标达标合格。  

特别值得一提的是,7家单位申报清洁能源改造即燃料由天然气替换燃煤,这种类型的改造因燃料变更,改造原锅炉成本太高,只有1家单位保留原锅炉,对锅炉机头进行改造,另外6家单位对原燃煤锅炉进行彻底拆除,采取新购进燃气锅炉或加入城市集中供暖管网的方式进行改造。这种拆旧建新的改造方式,文件中根本没有提到,但也不能说实施效果不好。  

审计到这里,似乎已经到了一道难以跨越的门槛。表面上看,延伸没有发现什么实质性的问题,但以上疑点悬在审计人员的心中,如何解开这些疑团呢?审计组组长老李和审计组成员文静、小黎商量,环保局的年度工作安排从工作总结、会议纪要、年度考核资料等都能有所体现,看看能否从这些资料里面有所突破;另一方面,与环保局的分管领导、前业务科长及相关工作人员分别进行谈话,看能否从谈话中了解到更多的真相。  

拨开迷雾,真相大白  

说干就干,审计组兵分两路,一组负责翻看环保局提供的工作总结、会议纪要、年度考核资料等文字资料,查找并记录与燃煤锅炉综合整治工作相关的所有记录。另一组约谈环保局的相关人员。很快,经过谈话,部分情况得到了验证。  

原来,燃煤锅炉改造推进工作的确非常难做,现在无论是企业还是哪个事业单位,都需要算经济成本的帐,几十万甚至上百万的燃煤锅炉淘汰耗资对于现在经济不景气的企业来说,是一笔不小的负担,即使国家有政策扶持,但是考虑到目前天然气、煤气等气源供应紧张,价格较高,燃气运行成本远高于燃煤运行成本这些问题,企业淘汰更新燃煤锅炉的意愿和积极性实在不高。而参与此次改造的企事业单位,都是早就具备改造条件,要么原锅炉已经到了使用年限,必须淘汰更新,要么是项目单位搬迁到其他地址或对原有建筑整体改造,需要拆除现有锅炉,新建锅炉已经纳入计划。所以,如果算这笔经济账不划算的时候,项目执行单位就会做出前文提到的先申报、后反悔的选择。  

同时,这也解释了为什么环保部门不主动与项目承担单位签订目标责任书、执行过程中不定期检查调度、项目完毕后不开展验收。大多数项目单位在申报财政补助前,已经对燃煤锅炉改造完毕,或者正在进行中,完全不需要等待财政补助资金到位再开展项目,所以一旦项目申报得以批准,即使环保部门无所作为,项目完成也没有任何困难。  

谈话阶段似乎已经解开了谜团。  

这时,负责查阅文字资料的文静向审计组长老李汇报,从环保局向人大汇报工作的报告中发现,2013年完成的“煤改气”锅炉改造数量是6台,这与财政补贴的锅炉数量相差1台。其他文字资料中反映,有的写6台,有点写7台,为什么会出现这样的出入呢?是疏忽笔误还是有另有玄机。  

而在这时,小黎想到了一件事,在约谈环保局前任业务科长秦科长时,小黎出于好奇不经意的问了一句,“您觉得燃煤锅炉综合整治哪一方式最好”,秦科长回答,“还是改成燃气锅炉好,这种方式既节能环保,又符合今后国家倡导的发展趋势”,小黎根据自己的理解,又追问,“加入城市集中供暖管网,难道不更好吗?不管燃煤锅炉也好,燃气锅炉也好,都存在排放物,而加入城市集中供暖,又不新建任何锅炉,零耗能、零排放不更好!”秦科长笑着说“不是你想的那样,加入城市集中供暖,虽然看起来没有消耗和排放,但是从整个城市来看,因为供暖面积的增加,供热单位相应的能耗也增加了,而如果供热单位仍然使用的是燃煤锅炉,那么燃煤消耗和污染排放不是消失了,而是转移到供热单位,所以加入集中供暖并非最好的选择!”说完这话,秦科长自觉似乎有些失言。小黎当时只是琢磨这话的意思。现在想起来,这不是摆明了的事,加入集中供暖根本不算“煤改气”改造,而某项目单位申报财政补贴“煤改气”,实际却是加入城市集中供暖。小黎赶紧将这一情况向老李做了汇报。  

这真是山穷水尽疑无路,柳暗花明又一村。当审计将要结束时,却发现了如此重大突破,某项目单位完全不符合政策标准,却申领了财政补贴91万元,并且环保部门对此心知肚明。审计组将这一情况反映给审计局领导,审计局王局长听取了汇报后,马上表态,尽快形成审计报告征求意见稿,当面征求环保局对审计报告的意见,将审计查出的问题坐实查清。  

当审计组拿着征求意见稿向环保局征求意见时,环保局负责人因为完全没想到审计组居然能查出这个问题,竟被问的说不出话来,不得不承认审计查出的问题事实清楚,依据充分。当问到为什么会出现这种情况,环保局负责人道出了实情,自从环保部按月发布全国74个重要城市空气环境质量排名公告,济南市就始终没跳出倒数前十名,还屡次垫底,为此不但市委市政府觉得脸面无光,而且来自社会各方的批评声音不绝于耳。这次的专项资金是当时的市领导向环保部争取到的中央级环保资金专项用于治理济南污染减排问题。资金争取到了,愿意参与项目的单位却不好找,项目执行的期限又这么紧张。为此,环保部门做了不少单位的工作,虽然最终项目单位凑齐了,但是又出现了申报单位反悔的情况,为了完成市政府污染减排目标任务,将个别不符合条件的单位也纳入财政补贴范围。因为环保项目专业性很强,环保部门认为审计人员不具备这些专业知识,所以抱着即使接受审计应该也能瞒天过海的侥幸心理。  

下达了审计处理决定之后,审计工作暂时告一段落。  

审计组组长老李停下手头的工作,长舒了一口气,一个个片段在脑中闪过。安排延伸审计项目单位时,环保局张科长就心虚的将有问题的单位排在了延伸顺序的最后,延伸的过程中,还不停地给审计人员灌输加入集中供暖的好处。审计人员将延伸情况整理成表格,对比分析后发现的种种疑点。外围调查发现环保局工作总结、会议记录中数据的自相矛盾。以及采取谈话方式,秦科长不小心说漏了嘴被审计人员扑捉到问题的关键。  

以上种种让人唏嘘,其实真相在不同时刻,变换不同面貌,提醒着世人,等待有心人发现那些随处留下的蛛丝马迹,重新还原事情的本来面目。

济南市历下区审计局李薇

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